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我国应加快试点地震保险制度
2013-01-05 21:25
来源:21世纪经济报道

         地震保险制度的五大难题

   我国地震保险的发展,首先需要解决五大难点问题。

   模式问题。即是政府经营,还是保险公司经营;是强制,还是自愿,或半强制。完全由政府经营会造成财政压力大、覆盖面窄、运行效率低、潜在和刚性成本高、公平性不足等问题;而完全交由市场运作,则难以承受地震巨灾风险,因此需要政府和保险公司共同参与。根据我国国情,“政府主导,市场运作”是一种较好的模式。在法定模式方面,我国居民住宅地震保险可以采用“法定基本,商业补充”的模式,确保“基本保障、广泛覆盖”目标的实现。

   偿付能力问题。地震保险面临的突出问题是一次地震巨灾导致的经济损失就可能对保险公司的偿付能力产生较大影响。从国外实践看,采用“横纵结合”的分层技术,是解决偿付能力的有效手段,即将地震灾害损失划分为若干层,通过保险、基金、再保险、巨灾债券、回调机制等多种手段,实现风险在投保人、保险公司、省级基金、国家基金、再保险市场、资本市场和中央财政等不同利益主体间的分散与转移。这样能够最大限度解决偿付能力问题,同时兼顾可行性和效率。

   基金归集问题。建立地震保险基金的难点之一在于基金归集及效率问题,其核心是回答基金从哪里来,怎么来的问题。根据我国的情况,可以采用分层建立地震保险基金的模式,即针对“法定基本层”,成立全国地震保险基金,通过地震保险保费收入、财政投入、住宅管理基金、地震彩票、社会捐助等多渠道募集资金。鉴于地震保险具有准公共产品的属性,政府可以予以一定的政策支持,如减免税收、特别财务核算等方式,以鼓励商业保险公司开展地震保险业务,快速积累基金。

   责任与限额问题。地震保险责任的确定关键要解决两个问题:一是保险责任的触发条件,即在什么样的条件下,地震保险才承担赔偿责任。在地震保险中可采用烈度作为触发条件并在责任范围中明确。二是赔偿限额,根据风险程度、市场需求、经济发展程度等,一方面对单个标的保额采用限额管理。“法定基本层”采用低保额的方式,根据情况确定一个限额,作为封顶的“上限”,只提供基本保障。另一方面对保险产品供给总量采用限额管理。根据承保能力,将地震保险承保能力在各个风险区域进行分配,确保额度可控。

   定价问题。地震保险准确合理的定价对于确保保费充足性、产品的适销性、防范逆选择、充分发挥其正外部特征都至关重要。地震保险产品定价应遵循以下基本原则:首先,盈亏平衡,以非营利性为定价首要原则。地震保险的准公共性,具有较强的政策性保险的特征,故定价要体现业务特征。其次,差异与共济。在考虑地震风险因素进行科学定价的基础上,应根据经济发展水平、地区差异、城乡差异,从风险共担、相互救济的角度出发,进行适当平衡调整。再次,遵循“限额”和“按照经济水平”需求,设定不同地区的房屋保险金额。最后,简单化原则。即费率结构必须简明易懂,制度推行较容易让被保险人接受及了解。

   地震保险制度的基本原则

   政府主导、市场运作。政府主导是指政府需要研究并确定我国地震巨灾保险制度的基本模式,并为地震巨灾保险制度提供财政、行政、法律上的支持;政府主导的地震巨灾保险制度,必须与国家现有的综合减灾救灾体系进行有机结合。市场运作是指充分利用商业保险的市场资源,最大限度地发挥商业保险公司的承保能力、销售能力、理赔能力和服务能力,保证该体系的高效运转;广泛利用市场化的手段分散风险。

   制度保障、适度强制。制定并出台符合我国国情的地震保险长远发展规划纲要,明确开展地震保险的组织原则、运行模式、业务范围和参与主体职能等,发挥中央、地方、商业保险公司、个人等各方积极性,建立多形式经营、多渠道支持的地震保险体系。完善与地震保险相关的法律法规体系建设,条件成熟时,制定地震保险专项法规,从制度层面推进我国地震保险的开展实施。在地震保险建设的初期,有必要通过强制的方式加以推动。

   区分住宅、区分城乡。一是区分住宅与非住宅建筑物。我国的地震保险制度应仅针对个人,包括城市和农村居民所有的住宅,从政府层面干预,建立一个具有公共和互助性质的体系,确保基本生活条件能够得到保障。对于企事业单位所有的建筑物及公共设施等非住宅建筑物的地震风险问题通过市场化的方式解决。二是区分城市居民住宅与农村农民住房,分别建立城市居民住宅地震保险体系和农村农民住房保险体系。

   省域试点、逐步推进。我国幅员辽阔,区域地震风险、经济价值分布、个人的风险承受和保费支付能力、财政收入和承担能力差异大。建议因地制宜,选择若干有条件、有需求、有积极性的省份先行试点,并通过资金和政策等支持充分调动各省的积极性。

   建立全国地震保险基金

   管理机构,设立全国地震保险基金及理事会。全国地震保险基金用于补充我国现行的商业地震保险,通过“政府主导、市场运作”的形式保障普通民众灾后的基本生产生活恢复之所需。地震基金由地震保险保费收入、中央财政拨款、地方财政补贴、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益构成。理事会是全国地震保险基金的管理运营机构,为国务院直属事业单位,接受国务院及其授权部门的监督管理。全国地震保险基金施行中央、省级两级管理制度。省级基金作为筹集和积累地震保障基金的基本单位,各省保监局参与监督管理。根据我国地震风险区划,在高风险地区先行试点。中央基金作为再保险人接受省级基金的超赔分保。

   市场主体。政府主导的地震保险制度下,被保险人的主要群体是个人,包括城市居民和农村居民,政府予以财政补贴和政策扶持。同时,鼓励企事业单位参加政府主导下的基本地震保险,在有条件的地区,对于单位法人采取适度强制方式。对于具有更大保障需求的个人和单位,鼓励购买商业地震保险。政府与商业保险公司是委托-代理关系。全国地震基金理事会审批地震保险业务代理资格,不含目前已开展的商业地震保险。商业保险公司取得资格后,开展政府主导的地震保险业务,收取保费,扣除一定比例的销售管理费用后,将剩余的净保费转入省级基金。未建立试点的省,保费转入中央基金,地震灾害发生后商业保险公司先垫付赔偿金。另外,有实力的商业保险公司可接受一定限额的中央基金再保分入。国内、国外再保险公司参与理事会安排的地震再保险招投标。资本市场的机构投资者、个人投资者可买卖中央政府为补充地震保险基金而发行的特别国债,买卖地震风险证券化产品。

   运行机制。政府通过全国地震保险基金理事会,统筹地震保险的产品开发、承保、理赔、再保等业务环节,统筹地震保障资金的运用,统筹总风险分散及损失分担层次和比例。商业保险公司承保地震保险秉承“不赔不赚”原则。一方面作为政府地震保险业务的代理人,深入个体被保险人开展业

   务,收取保费,垫付赔款;另一方面按比例接受来自政府的分保。政府、商业保险公司、再保市场、资本市场多方损失共担机制。

   地震保险制度建设应与时俱进

   从我国经济和社会发展的现实情况看,已基本具备了发展地震保险的条件,特别是在汶川地震之后,完善并创新社会管理的时代要求决定我国需要建立地震保险制度。

   首先,加快整体战略与制度安排。考虑我国国情并借鉴国际经验,地震保险应定位于国家减灾体系的组成部分,纳入国家的整体战略。建议国务院发布《建立我国巨灾保险制度的指导意见》,明确国家对建立地震保险制度的指导思想、基本原则、基本架构、总体规划、运行方式,管理模式、实施步骤、组织保障、基金性质、制度建设、法制保障、政策支持、保障措施、试点条件等。由于地震保险制度具有公共产品特征,涉及国家基础制度建设,特别是涉及行政管理和财政预算的问题,涉及多部委的协调工作,必须从国家层面进行协调,需要一个高级别平台,建议成立国务院地震保险制度领导小组及其办公室。在条件成熟的时候,成立全国地震保险基金作为国家地震保险制度和基金建设及管理的常设机构。同时加快我国地震保险相关法律法规的制定和出台,尽快制定颁布《地震保险法》等。

   其次,积极支持培育地震保险发展。地震保险属于公共或准公共产品范畴,这种产品的供给需要公共资源的配给,应当投入和配给一定的公共资源,这种资源包括资金和政策,各级财政均应当对地震保险制度的建设进行一定的资金投入,建立地震保险的后备基金,同时,对经营地震保险的单位实行税收减免政策,引导和鼓励社会力量参与地震保险制度建设。地震保险制度的建设离不开政府的投入和参与,而投入并不仅仅局限于财政资金,更多地应当是一些非资金形式的公共资源,如减免经办保险公司的税赋、改革住房维修公积金管理模式、批准发行巨灾债券和巨灾彩票、提供紧急融资担保、为巨灾风险证券化创造条件等,同样能够为地震保险制度的建设创造良好的条件。同时,对一些财政预算压力较大的地区,还可以采用“授信”方式解决资金配套问题。

   再次,实质性推动地震保险实践操作。建议从五个方面着手实质性推动地震保险开展:采用政府主导、市场运作的地震保险经营方式,解决模式选择问题;建立风险击穿和兜底机制,解决承保能力问题;建立多渠道的基金归集机制,解决基金规模和归集效率问题;明细责任与限额,解决保费充足度和可能性问题;建立保险与防灾减灾互动机制,通过保险定价、承保理赔、精算等业务优势和专业优势发挥正外部性,服务经济社会发展。

   最后,加快试点实现地震保险突破。从国外经验看,一般均是在某次地震巨灾之后的两年就建立起本国的地震保险制度。汶川大地震已过去四年多了,我国的地震保险制度的建设工作应抓紧推进。地震保险制度建立涉及大量的管理和技术问题可以留给专家和技术人员去解决。同时,解放思想、创新思维是解决难题的法宝。当前,建议在地震风险暴露程度较高的选取四川、云南、北京等省份,先期开展地震巨灾保险试点,在试点过程中不断总结经验,完善制度。

  (作者袁力系中国金融四十人论坛学术委员、国家开发银行副行长,王和系中国人民财产保险股份有限公司副总裁。本文为中国金融四十人论坛内部课题“我国地震保险制度研究”的研究成果。因版面有限,本文有删节,原文请参见中国金融四十人论坛网站)

 

 
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